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关于《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》的说明
一、制定《滨州市城市节约用水条例》的必要性
（一）制定城市节约用水条例是我市水资源严峻形势的现实需要。滨州市人均水资源占有量仅265立方米，不足全国平均水平的1/8，属于严重缺水地区。滨州市资源性缺水、工程性缺水、水质性缺水并存，同时高度依赖黄河水，黄河水供水量占到70%以上。随着经济社会不断发展，水资源供需矛盾更加突出，这既是现阶段我市的基本市情，也是制约我市经济实现高质量发展的最大瓶颈。解决缺水之困，节水是必由之路，而让节水有法可依是节水工作有效开展的前提和保障。因此，尽快出台《滨州市城市节约用水条例》实现节约用水有法可依已成为我市的现实需求。
（二）制定城市节约用水条例是落实国家节水行动方案、实现黄河流域生态保护和高质量发展的客观需要。习近平总书记十六字治水方针，把“节水优先”放在首要位置。党的十八大将“建设节水型社会”纳入生态文明建设的战略部署，党的十九大明确提出“实施国家节水行动”，2019年国家发改委、水利部发布《国家节水行动方案》，这些都体现了党和国家对节水工作重要性的新认识，明确要求坚持“节水优先”方针，把节水作为解决我国水资源短缺问题的重要举措，贯穿到经济社会发展全过程和各领域。滨州作为沿黄城市，在水资源严重短缺的禀赋条件下，如何利用有限的水资源拓宽发展新空间、推动黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略落实，节水优先尤为重要、更加凸显。制定并出台《滨州市城市节约用水条例》恰逢其时，必将为全面落实国家重大战略提供更加有力的法律依据和法治保障。
（三）制定城市节约用水条例是我市规范和提升节约用水工作的迫切需要。对照党的十九大提出的新要求，在现实的节约用水工作实践过程中，现有节水法律制度体系和激励机制仍然存在诸多问题。国家层面缺少节水条例等专门的节水法规，上位法支撑不足，节水立法滞后，现有制度执行难度大，监管手段少。我市已有的规章等涉及的节约用水内容较为分散，不系统、不全面，同时还存在部门责任分工不具体不明确，存在监管漏洞，节水措施落实不到位等问题。我市多年来在节约用水工作及节水型社会建设中探索积累的成功做法，亟待以法律形式确定下来，从而高标准推进我市节水型社会建设。
二、制定《滨州市城市节约用水条例》的可行性
（一）国家、省节约用水法律法规体系为条例制定提供了重要立法依据。从国家层面，《中华人民共和国水法》把提高用水效率、强化节约用水放在突出位置，充分表明了节水的战略地位。2003年山东省制定实施了《山东省节约用水办法》并于2018年第二次修正，2017年发布的《山东省水资源条例》设“节约用水”一章，2021年出台了《山东省节约用水条例》。现行法律制度中与节约用水相关的规定以水法为核心，以其他法律、行政法规及大量规范性文件为配套，已形成了一定的体系雏形，为条例提供了重要立法依据。
（二）外省、市立法和工作经验，为条例提供有益借鉴。节水法规、规章方面，从全国范围来看，31个省（自治区、直辖市）中有15个省区市以地方性法规形式出台了节水条例，另有13个省区市以政府规章形式出台节水办法。而城市节约用水条例方面，北京、贵阳、合肥、西安、太原、武汉、青岛等多个城市出台了城市节约用水条例，为我市进行节水条例立法提供了有益借鉴。
（三）节水立法具有良好的社会支持条件。一方面，党的十九大报告明确提出“实施国家节水行动”新的战略部署，标志着节约用水已成为国家意志和全民行动。另一方面，国民素质的不断提高，社会舆论对节水的广泛宣传动员，在很大程度上提升了公众的节水意识，人民群众也普遍认识并认同保护水资源和节约用水的重要性，这都为城市节约用水条例的顺利出台提供了有力支持。
三、《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》的起草过程
（一）加强组织领导，落实工作责任。为确保条例起草工作顺利进行，滨州市城乡水务局把此项工作作为2022年重点工作来抓，成立了局主要负责同志任组长，分管负责同志任副组长，相关职能科室负责人和技术专家为成员的工作专班，由水政水资源科牵头、节约用水科组织实施。2022年3月25日，在市城乡水务局召开的黄河水资源超载区治理暨水价综合改革推进会议上，专门就《滨州市城市节约用水条例》的起草工作做了具体部署，并列入滨州市城乡水务局2022年全市水务工作要点，对立法工作进行了任务分解，明确了工作要求和任务推进时间节点。
（二）扎实开展立法调研，充分了解城市节约用水地方立法动态。一是协同市人大法工委开展立法调研。市水务局分管局长和科室负责人积极与市人大法工委沟通对接，协助市人大组成的调研组对《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》进行了调研。4月19日专题召开《滨州市城市节约用水条例》立法协调会议，市人大、市司法局、市住建局、市工信局、市城管局领导及相关负责同志分别对《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》进行了交流发言，并提出了部门意见或建议。二是线上与城市节约用水条例立法先进地市进行立法学习调研。由于受疫情影响，2022年3月，通过电话或微信等形式与省水利厅积极对接，与济南、青岛等地市就城市节约用水立法工作进行了交流调研，了解了兄弟地市立法好的做法和成功经验。
（三）成立起草专班，全力以赴进行条例的起草。一是3月份组织召开了《滨州市城市节约用水条例》立法工作推进会议。通报了条例立法前期准备情况，明确了条例起草的牵头和负责科室，细化了工作分工，制订了推进时间节点。相关单位和科室负责人对条例的起草提出了意见或建议，并积极配合条例的起草工作。二是成立了由相关科室骨干力量组成的条例起草工作专班。工作专班由水政水资源科牵头，节约用水科负责，涉及水资源、水务专班、供水等相关科室。专班集中办公，经过专题讨论研究，对《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》进行了多次修改。三是认真组织开展《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》的意见或建议征集工作。对市直相关部门单位、各县（市、区）、供水企业、污水处理厂等涉及到的单位广泛征求意见，工作专班对征集的意见或建议进行认真地梳理、逐条分析，充分吸收采纳并修改完善。4月25日形成《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》，面向社会各界广泛征求意见或建议。
四、《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》的主要内容
《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》共4章31条，分别是总则、计划用水、节约用水、附则，主要内容包括：
（一）主要思路和原则。一是坚持目标导向，突出统筹谋划。《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》从立法宗旨到法律制度设计都紧密衔接加强水资源集约节约利用、促进经济社会高质量发展这一理念。二是坚持问题导向、突出可操作性。针对工作实践中存在的问题，对《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》进行了整体性、框架性的设计，完善各项制度，部分规范性内容较为细化，打破了传统“原则性思路”的束缚，具有较强的可操作性。
（二）关于节水规划和用水计划的问题。破解水问题、保障水安全，就要加快转变治水思路和方式，把坚持节水优先、强化水资源刚性约束贯穿于治水的全过程，促进用水方式的根本性转变。《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》明确了市人民政府水行政主管部门应当根据当地水资源状况，编制本级城市节约用水规划；明确了计划用水机制，对符合规定条件的用水单位实行计划用水管理，规定了用水计划核定、下达的主体与程序，规定了对用水计划执行情况进行定期考核。
（三）关于节水管理制度的问题。水关系国计民生、不可替代，在城市节约用水工作中，不仅政府要做到管理严格到位，而且也要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》总结我市多年来节水管理的成功经验做法，明确了节约用水管理的基本制度，包括制定开展节水评价、执行用水定额、推行用水计量、限制高耗水行业等；同时，学习借鉴外地经验，通过开展水平衡测试、建立差异化水价和超定额累进加价等多种手段，推动节水工作创新发展。
（四）关于行业领域节水措施问题。破解水资源短缺难题，做好工业节水减排、城镇节水降损、重点领域节水开源，提高各领域、各行业用水效率是关键。《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》坚持问题导向，按照务实管用的原则，规定了工业、高耗水服务业、园林绿化、建筑业等有关行业和领域的节水关键措施，同时还对再生水、雨水等非常规水资源的利用作出了相应规定。
（五）关于保障措施问题。城市节约用水工作是推动节能减排、绿色发展的重要内容，需要相应的资金投入和政策扶持。《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》总结我市城市节约用水工作的实践经验，借鉴全国其他地方的先进做法，重点规定了市、县（市、区）人民政府应当制定有利于节约用水的政策和保障措施，加大节约用水工作投入，将节约用水工作落实到城市规划、建设、管理各个环节，建设节水型城市。
（一）制定城市节约用水条例是我市水资源严峻形势的现实需要。滨州市人均水资源占有量仅265立方米，不足全国平均水平的1/8，属于严重缺水地区。滨州市资源性缺水、工程性缺水、水质性缺水并存，同时高度依赖黄河水，黄河水供水量占到70%以上。随着经济社会不断发展，水资源供需矛盾更加突出，这既是现阶段我市的基本市情，也是制约我市经济实现高质量发展的最大瓶颈。解决缺水之困，节水是必由之路，而让节水有法可依是节水工作有效开展的前提和保障。因此，尽快出台《滨州市城市节约用水条例》实现节约用水有法可依已成为我市的现实需求。
（二）制定城市节约用水条例是落实国家节水行动方案、实现黄河流域生态保护和高质量发展的客观需要。习近平总书记十六字治水方针，把“节水优先”放在首要位置。党的十八大将“建设节水型社会”纳入生态文明建设的战略部署，党的十九大明确提出“实施国家节水行动”，2019年国家发改委、水利部发布《国家节水行动方案》，这些都体现了党和国家对节水工作重要性的新认识，明确要求坚持“节水优先”方针，把节水作为解决我国水资源短缺问题的重要举措，贯穿到经济社会发展全过程和各领域。滨州作为沿黄城市，在水资源严重短缺的禀赋条件下，如何利用有限的水资源拓宽发展新空间、推动黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略落实，节水优先尤为重要、更加凸显。制定并出台《滨州市城市节约用水条例》恰逢其时，必将为全面落实国家重大战略提供更加有力的法律依据和法治保障。
（三）制定城市节约用水条例是我市规范和提升节约用水工作的迫切需要。对照党的十九大提出的新要求，在现实的节约用水工作实践过程中，现有节水法律制度体系和激励机制仍然存在诸多问题。国家层面缺少节水条例等专门的节水法规，上位法支撑不足，节水立法滞后，现有制度执行难度大，监管手段少。我市已有的规章等涉及的节约用水内容较为分散，不系统、不全面，同时还存在部门责任分工不具体不明确，存在监管漏洞，节水措施落实不到位等问题。我市多年来在节约用水工作及节水型社会建设中探索积累的成功做法，亟待以法律形式确定下来，从而高标准推进我市节水型社会建设。
二、制定《滨州市城市节约用水条例》的可行性
（一）国家、省节约用水法律法规体系为条例制定提供了重要立法依据。从国家层面，《中华人民共和国水法》把提高用水效率、强化节约用水放在突出位置，充分表明了节水的战略地位。2003年山东省制定实施了《山东省节约用水办法》并于2018年第二次修正，2017年发布的《山东省水资源条例》设“节约用水”一章，2021年出台了《山东省节约用水条例》。现行法律制度中与节约用水相关的规定以水法为核心，以其他法律、行政法规及大量规范性文件为配套，已形成了一定的体系雏形，为条例提供了重要立法依据。
（二）外省、市立法和工作经验，为条例提供有益借鉴。节水法规、规章方面，从全国范围来看，31个省（自治区、直辖市）中有15个省区市以地方性法规形式出台了节水条例，另有13个省区市以政府规章形式出台节水办法。而城市节约用水条例方面，北京、贵阳、合肥、西安、太原、武汉、青岛等多个城市出台了城市节约用水条例，为我市进行节水条例立法提供了有益借鉴。
（三）节水立法具有良好的社会支持条件。一方面，党的十九大报告明确提出“实施国家节水行动”新的战略部署，标志着节约用水已成为国家意志和全民行动。另一方面，国民素质的不断提高，社会舆论对节水的广泛宣传动员，在很大程度上提升了公众的节水意识，人民群众也普遍认识并认同保护水资源和节约用水的重要性，这都为城市节约用水条例的顺利出台提供了有力支持。
三、《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》的起草过程
（一）加强组织领导，落实工作责任。为确保条例起草工作顺利进行，滨州市城乡水务局把此项工作作为2022年重点工作来抓，成立了局主要负责同志任组长，分管负责同志任副组长，相关职能科室负责人和技术专家为成员的工作专班，由水政水资源科牵头、节约用水科组织实施。2022年3月25日，在市城乡水务局召开的黄河水资源超载区治理暨水价综合改革推进会议上，专门就《滨州市城市节约用水条例》的起草工作做了具体部署，并列入滨州市城乡水务局2022年全市水务工作要点，对立法工作进行了任务分解，明确了工作要求和任务推进时间节点。
（二）扎实开展立法调研，充分了解城市节约用水地方立法动态。一是协同市人大法工委开展立法调研。市水务局分管局长和科室负责人积极与市人大法工委沟通对接，协助市人大组成的调研组对《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》进行了调研。4月19日专题召开《滨州市城市节约用水条例》立法协调会议，市人大、市司法局、市住建局、市工信局、市城管局领导及相关负责同志分别对《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》进行了交流发言，并提出了部门意见或建议。二是线上与城市节约用水条例立法先进地市进行立法学习调研。由于受疫情影响，2022年3月，通过电话或微信等形式与省水利厅积极对接，与济南、青岛等地市就城市节约用水立法工作进行了交流调研，了解了兄弟地市立法好的做法和成功经验。
（三）成立起草专班，全力以赴进行条例的起草。一是3月份组织召开了《滨州市城市节约用水条例》立法工作推进会议。通报了条例立法前期准备情况，明确了条例起草的牵头和负责科室，细化了工作分工，制订了推进时间节点。相关单位和科室负责人对条例的起草提出了意见或建议，并积极配合条例的起草工作。二是成立了由相关科室骨干力量组成的条例起草工作专班。工作专班由水政水资源科牵头，节约用水科负责，涉及水资源、水务专班、供水等相关科室。专班集中办公，经过专题讨论研究，对《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》进行了多次修改。三是认真组织开展《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》的意见或建议征集工作。对市直相关部门单位、各县（市、区）、供水企业、污水处理厂等涉及到的单位广泛征求意见，工作专班对征集的意见或建议进行认真地梳理、逐条分析，充分吸收采纳并修改完善。4月25日形成《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》，面向社会各界广泛征求意见或建议。
四、《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》的主要内容
《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》共4章31条，分别是总则、计划用水、节约用水、附则，主要内容包括：
（一）主要思路和原则。一是坚持目标导向，突出统筹谋划。《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》从立法宗旨到法律制度设计都紧密衔接加强水资源集约节约利用、促进经济社会高质量发展这一理念。二是坚持问题导向、突出可操作性。针对工作实践中存在的问题，对《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》进行了整体性、框架性的设计，完善各项制度，部分规范性内容较为细化，打破了传统“原则性思路”的束缚，具有较强的可操作性。
（二）关于节水规划和用水计划的问题。破解水问题、保障水安全，就要加快转变治水思路和方式，把坚持节水优先、强化水资源刚性约束贯穿于治水的全过程，促进用水方式的根本性转变。《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》明确了市人民政府水行政主管部门应当根据当地水资源状况，编制本级城市节约用水规划；明确了计划用水机制，对符合规定条件的用水单位实行计划用水管理，规定了用水计划核定、下达的主体与程序，规定了对用水计划执行情况进行定期考核。
（三）关于节水管理制度的问题。水关系国计民生、不可替代，在城市节约用水工作中，不仅政府要做到管理严格到位，而且也要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》总结我市多年来节水管理的成功经验做法，明确了节约用水管理的基本制度，包括制定开展节水评价、执行用水定额、推行用水计量、限制高耗水行业等；同时，学习借鉴外地经验，通过开展水平衡测试、建立差异化水价和超定额累进加价等多种手段，推动节水工作创新发展。
（四）关于行业领域节水措施问题。破解水资源短缺难题，做好工业节水减排、城镇节水降损、重点领域节水开源，提高各领域、各行业用水效率是关键。《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》坚持问题导向，按照务实管用的原则，规定了工业、高耗水服务业、园林绿化、建筑业等有关行业和领域的节水关键措施，同时还对再生水、雨水等非常规水资源的利用作出了相应规定。
（五）关于保障措施问题。城市节约用水工作是推动节能减排、绿色发展的重要内容，需要相应的资金投入和政策扶持。《滨州市城市节约用水条例（征求意见稿）》总结我市城市节约用水工作的实践经验，借鉴全国其他地方的先进做法，重点规定了市、县（市、区）人民政府应当制定有利于节约用水的政策和保障措施，加大节约用水工作投入，将节约用水工作落实到城市规划、建设、管理各个环节，建设节水型城市。